基层检察院行政执法法律监督的方法探析
——以湖北省十堰市郧阳区人民检察院的实践探索为视角
董可飞
【摘要】新时期检察机关加强行政执法法律监督工作，是落实党中央决策部署、助推依法行政、提升行政执法法律监督工作质效的需要。作为基层检察院，十堰市郧阳区人民检察院积极探索，不断健全监督机制，细化配套措施，依托“两法衔接”，开展实质监督，努力寻找行政执法法律监督工作的改善路径。但要持续做好行政执法法律监督，仍需进一步从强化与被监督单位的协作配合，注重数字赋能监督，坚持检察一体化履职等方面入手，切实增强工作后劲。
【关键词】行政执法法律监督 实践探索 优化路径
党的二十大报告指出，“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进”“强化行政执法监督机制和能力建设”。检察机关作为国家法律监督机关，在开展行政执法法律监督、促进依法行政方面肩负重要使命。基层检察院身处行政执法法律监督的一线，必须主动担当，有所作为，以行政执法法律监督促执法能力全面提升，以实际行动贯彻落实党的二十大“扎实推进依法行政”的要求。
一、背景：新时期要求检察机关必须加强行政执法法律监督工作
（一）是落实党中央决策部署的需要。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对检察机关加强行政执法法律监督提出了一系列新精神新要求。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正”。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》指出，“检察机关在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正”。检察机关必须坚决落实党中央决策部署，切实加强行政执法法律监督工作。
（二）是助推依法行政的需要。法治建设“既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病”。从行政执法实际来看，行政执法部门在行政执法过程中，不作为、乱作为、执法不规范、无执法资格人员执法、行政执法有处罚无执行、地方行政执法规范性文件与国家法律法规相抵触等问题仍然存在，有的还比较突出，损害政府的诚信与权威，容易引发社会矛盾和不稳定因素的诱因，必须引起高度重视并加以解决。检察机关作为法律监督机关，在行政执法法律监督方面具有客观、中立、专业的优势，是行政执法监督体系的重要一环。加强行政执法法律监督工作，有利于促使行政执法行为透明、公正、规范，实现行政执法的常态化、规范化、制度化。
（三）是提升行政执法法律监督质效的需要。随着司法体制改革的不断深入，检察机关“四大检察”“十大业务”法律监督的职能定位日益清晰，特别是行政检察监督穿透式监督理念已逐步取得共识。但是，对行政机关行政执法法律监督怎样监督、怎么处理检察法律监督与行政机关执法之间的关系、行政机关对检察建议或检察意见的处理等方面散见于上级文件、法律的笼统规定和检察机关内部规定以及检察机关领导讲话中，没有一个统一的规范性文件作为指引。实践中，行政执法部门对行政执法法律监督了解不多、重视不够，有些还有抵触情绪，一些很好很重要的检察建议或检察意见在行政执法部门没有得到认真落实，导致检察建议或检察意见在落实上“刚性”不足，虚化了检察机关法律监督。面对新时期对检察机关行政执法法律监督工作提出的新要求，检察机关必须积极行动，寻求出路解决问题，努力提升行政执法法律监督质效。
二、探索：基层检察院加强行政执法法律监督工作的方法路径
基层检察是全部检察工作的基础，基层检察院承担着全国大部分行政执法法律监督案件的办理。面对新形势新要求，基层院必须主动作为，探索新时期加强行政执法法律监督工作的新路径。十堰市郧阳区人民检察院坚持以司法办案为中心，以提升法律监督质效为重点，以促进依法行政为目标，不断健全监督机制，完善监督体系，拓展监督措施，提升监督刚性，不断提升行政执法法律监督工作实效，努力探索行政执法法律监督工作的新出路。
（一）善于借力，健全监督机制
对行政执法法律监督仅靠检察机关一己之力，取得成效有限。如果能够借助地方党委、人大等的重视和支持，对统一行政执法部门思想认识、提高检察机关法律监督权威和质效必将具有重大意义。一是主动争取党委重视支持。结合司法实践中发现的行政执法突出问题，向区委提交书面报告，引起区委高度重视。2022年11月，具有开创性的《中共十堰市郧阳区委关于加强检察机关对行政执法法律监督的实施意见》（以下简称《实施意见》）正式出台，明确监督原则、监督领域、监督方式、监督类型、监督措施、衔接配合、监督后不落实不整改情形的问责和处理等，为郧阳区院加强对行政执法法律监督提供了制度依据和根本遵循。二是积极争取人大常委会监督支持。推动区人大常委会讨论出台《郧阳区人大常委会关于加强人民检察院检察建议工作的决定》（以下简称《决定》），明确规定被监督单位必须重视检察建议，切实整改问题，及时回复情况，对整改落实不到位的，将监督政府启动问责程序。《决定》出台，为检察机关充分履行法律监督职能、提升检察监督刚性提供了强有力支撑。三是努力争取区委全面依法治区委员会和区委政法委的支持。积极争取将“检察建议落实回复情况”以及与行政执法法律监督密切相关的“‘两法衔接’信息平台运行使用情况”同步纳入“法治建设”“平安建设”目标考核，以考评促方式调动行政机关落实法律监督事项的积极性和主动性。
（二）着眼执行，细化配套措施
机制的生命力在于执行和落实，只有进一步细化工作措施，抓好制度落实，才能真正使各项制度落到实处，真正促推行政执法法律监督工作提档升级。一是郧阳区委《实施意见》出台后，郧阳区院迅速组织专班，围绕行政执法法律监督“九个方面”，就线索如何发现、监督如何开展、采取什么监督措施、监督后如何跟踪、部门之间衔接配合等，研究拟定具体措施，形成与郧阳区委“实施意见”相配套的“实施细则”，确保监督工作有抓手、有规范、有指南，切实解决检察机关如何履行监督职责的问题。二是为有效落实区人大常委会《决定》，郧阳区院积极研究制定了《加强和规范检察建议工作十五条措施》，确保《决定》有执行抓手，有操作细则，能够落到实处，从而保证检察建议工作依法、规范、高质量开展。三是结合具体工作，迅速制定《“两法衔接”工作百分考核细则》《检察建议工作百分考核细则》，确保对行政机关落实行政执法法律监督事项的考评公平公正、有据可依。
（三）建好平台，攥紧有效抓手
没有信息、没有数据，对行政执法法律监督则是无本之木、无源之水，而已经建成的“两法衔接”平台则是最基本、最便捷、最有效的抓手。针对机构改革、大换届等造成“两法衔接”平台运行不畅、数据长期不更新甚至停用等问题，积极争取区委、区委全面依法治区委员会的支持，建立“两法衔接”信息中心，实现全区34家行政执法机关与检察机关信息全面互联互通，彻底打通行政执法与刑事司法之间的信息壁垒。同时，积极依托平台，与司法行政部门联合建立全区行政执法机关982名具有执法资格的“执法人员信息库”，为监督过程中开展信息比对提供便利。目前，各行政执法机关已上传行政执法案件信息2715件。检察机关经审查比对，发现行政执法问题线索26条，其中7条涉嫌刑事犯罪案件线索已移送公安机关，19条涉及行政执法不规范问题线索，通过检察建议方式，督促行政执法机关及时纠正。
（四）立足职能，开展实质监督
坚持“在监督中办案，在办案中监督”，努力让“好机制”有“好效果”。在监督中，重点围绕以下几方面入手，开展实质性监督：一是紧盯“执法大户”督促纠正突出问题。在实现监督对象全覆盖基础上，切实加强对重点部门、重点领域的法律监督。如通过对安全生产领域行政执法开展监督，督促有关部门纠正“以行政处罚代替刑事追究”案件；开展道路交通安全和运输执法领域行政检察监督专项工作，聚焦流域治理、公路运输执法不到位等突出问题办理监督案件等。二是突破“监督禁区”推动和促进政府职能部门纠正规范性文件中存在的问题。如在办理某公司诉自然资源和规划部门不履行法定职责行政诉讼案中，发现作为证据使用的《郧阳区矿产资源管理办法》有关文件与国家政策不符，且存在与法律法规相抵触情形，遂对该文件合法性进行审查，遂制发检察建议，促使该文件中止适用并启动修订程序。三是紧盯社会治理中的难点堵点问题开展监督。针对本辖区“某个行业”“某个领域”突出问题开展“小专项”监督工作，有针对性地瞄准社会治理中的障碍和问题，由个案监督向类案监督延伸，防范和化解社会风险，实现“办理一案、治理一片、惠及一方”的良好监督效果。
三、思考：持续做好行政执法法律监督工作的几个着力点
行政执法法律监督是检察机关法律监督的重要方面。要进一步增强行政执法法律监督工作后劲，实现监督可持续发展，就必须强化与被监督单位的沟通协作，注重数字赋能监督，坚持检察一体化履职，以进一步夯实监督基础，激发监督活力，凝聚监督合力，推动行政执法法律监督工作持续健康发展。
（一）强化沟通协作，努力实现多赢共赢
加强对行政执法法律监督，必须赢得被监督行政执法机关的理解、认同和支持，只有这样才能真正激发被监督单位内生动力，抓好整改落实，全面提升执法水平。要与行政机关共同明确行政执法法律监督目标，即法律监督不是零和博弈，也不是争个谁高谁低、谁对谁错，而是通过监督发现问题、解决问题，共同提高，通过行政执法法律监督促进依法行政，共同推进法治政府建设。要积极通过开展行政执法机关大走访、召开联席会等途径，与各部门开展面对面交流、全方位沟通，就法律监督达成最大限度的共识。在监督过程中，特别是制发检察建议前，主动与行政执法机关沟通协商，争取行政执法机关支持与配合，使检察建议真正“落地”，达到双赢多赢共赢目标。在行政执法部门纠正解决问题过程中，按照其需求，积极提供必要的跟踪服务和协助。
（二）注重数字赋能，激发潜力提升质效
数字检察对于检察业务工作有着强大的撬动作用和优势效应，必须充分认识新时期数字赋能对于促进行政执法法律监督工作提档升级的重大意义。要注重打破信息孤岛，收集分析各部门行政执法信息。进一步完善检察机关与行政执法机关、公安机关、审判机关、司法行政机关执法司法信息共享、案情通报、案件移送制度，加强数据互通，破除信息壁垒。积极推进检察大数据战略,探索“个案办理—类案监督—系统治理”的数字检察路径，全力推进‘数字赋能监督、监督促进治理’法律监督模式重塑性变革。进一步加强数据分析运用，提升类案监督能力。进一步贯彻落实《全省检察机关数字检察项目建设行动方案》，积极与高校、有关单位合作，重点围绕“九个方面”的监督，全力以赴推进行政执法法律监督建模和应用，通过大数据碰撞，实现数字赋能。
（三）发挥一体化优势，凝聚检察监督合力
检察一体化是检察机关在行使检察权过程中形成的整体统筹、上下一体、指挥灵敏、协作配合，统一行使检察权的运行机制，是检察机关有效整合检察内部力量，充分履行法律监督职责的重要途径。要注重加强与上级院联动。针对行政执法法律监督中遇到的司法适用困难、合理监督意见不被采纳等情况，积极提请上级院指导，或提请上级院与被监督对象上级机关开展沟通协调，促进监督意见落实。要注重加强横向一体化。针对刑事检察、民事检察、控告申诉检察工作中也可能发现行政机关行政执法不到位、不规范甚至违法执法线索的实际，紧盯线索管理、信息互通等工作重点，建立定期分析研判制度，对涉及的行政执法法律监督线索“应移送尽移送”，切实加强部门横向联动，坚持协同作战，形成工作合力。
行政执法法律监督是一座“富矿”，但也是一项全新课题。当前，基层检察院要审时度势，稳扎稳打，在监督中做到不缺位、不越位，不冒进、不激进，不贪多、不求全，审慎推进，力争趟出一条行政执法法律监督新路子，助推检察工作高质量发展。
